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Mercosur: Del ascenso a la frustración

Alberto Hutschenreuter | 03 Enero del 2013

En poco más veinte años, el Mercado Común del Sur (Mercosur) pasó del ascenso a la frustración. Actualmente, no se descarta que el bloque opte por una ampliación mayor del número de miembros, decisión que podría aplazar o paralizar la profundización de asuntos centrales. En estos términos, el emprendimiento regional podría dirigirse hacia una meseta de mera formalidad e incluso hacia su propia disolución.

 Más allá de la preocupante realidad, resulta interesante tener presente cuán importante es trabajar siempre estimando hipótesis de crisis e incluso fracaso, puesto que ello brinda una útil herramienta de anticipación de las mismas: en los años noventa no solamente no se consideraron escenarios de crisis en el ámbito del Mercosur, sino que algunos países insólitamente llegaron a suprimir las denominadas hipótesis de conflicto, puesto que, en medio de un clima internacional esperanzador, suponían que tanto la globalización como la marcha del mundo hacia la conformación de bloques regionales eran oportunidades que no admitían alternativas o reservas en materia de inserción internacional, crecimiento económico y desarrollo.

Sin duda que ello era así, pero (al menos mínimamente) debió haberse contemplado que los procesos internacionales nunca habían sido totalmente neutrales (y la globalización no lo fue, puesto que implicó una lógica o régimen de “poder suave” centrada en la captación de mercados y en el “desmontaje” de las capacidades regulatorias de los Estados); en tanto los esquemas de complementación (concepto preferente a integración) regional exigían una invariable marcha multidimensional, es decir, no privilegiando un solo segmento, si el propósito efectivamente consistía en anclar la región a un espacio pos-nacional, para utilizar el concepto de Robert Cooper.

En noviembre de 1985 Argentina y Brasil adoptaron una decisión estratégica; sin duda la más estratégica en su relación bilateral. La Declaración o Acta de Foz de Iguazú significó algo más que un acuerdo de complementación entre los dos actores preeminentes de la región: implicó el inicio de lo que podemos denominar la “geopolítica recobrada”, esto es, el abandono de ideas y prácticas geopolíticas importadas, que en la región afirmaron un prolongado patrón de competición y división interestatal, y la recuperación de ideas geopolíticas autóctonas centradas, por ejemplo, en la creación de un espacio de solidaridad económica y política que fusionara a Argentina, Brasil y Chile.

Con este antecedente de acercamiento bilateral (que fue precedido de un decisivo acuerdo de cooperación en el segmento nuclear alcanzado por ambos países antes del regreso a la democracia), en marzo de 1991 los dos países más Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, punto de partida del Mercosur.

Según rezaba el Tratado, el propósito del Mercosur era de naturaleza geoeconómica-comercial. En su artículo primero, los Estados Partes se comprometían a constituir  un Mercado Común, que implicaría: “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros países y la coordinación de posiciones en foros económicos-comerciales; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes; y el compromiso de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.

Los resultados del emprendimiento regional fueron auspiciosos: el comercio intra Mercosur se multiplicó sensiblemente, al tiempo que las oportunidades comercio-económicas de la globalización potenciaron a escala global las oportunidades para  los países del bloque.

No obstante su dinamismo comercio-económico, acompañado de la buena relación política entre los cuatro mandatarios, los propósitos del Mercosur distaron de ser cumplidos: en efecto, para el 31 de enero de 1994 debía estar constituido un Mercado Común (en verdad, Unión Aduanera), pero dado los cuantiosos desvíos,  excepciones, cuotas, cupos, etc., jamás se alcanzó el libre comercio intrabloque ni tampoco la política comercial común extrabloque. En algunos sectores, particularmente en la industria azucarera y automotriz, se estableció un régimen administrado, postergándose “sine die” el establecimiento de Políticas Comunes.

Hacia fines de los años noventa, la decisión brasileña de devaluar su moneda  dañó severamente los propósitos de complementación, esta vez en relación a la necesaria coordinación de políticas macroeconómicas, y a partir de allí el curso del bloque no solamente perdió fuerza, sino que se multiplicaron las desavenencias entre las partes en cuestiones como la ampliación del bloque, y también en relación a políticas en el marco de la OMC o en el G-20, situación que impactó en el propósito contractual del Mercosur en cuanto a la coordinación de posiciones comunes ante organizaciones y foros comercio-económicos.

A estas cuestiones, sin duda sustantivas, se sumaron otras no menores y acaso más decisivas en relación al curso del emprendimiento regional, por caso, posiciones nacionalistas que se tradujeron en la adopción de políticas proteccionistas o firma de acuerdos de libre comercio de miembros del bloque con terceros. Queda claro que se tratan de decisiones nacionales soberanas legítimas: siempre y cuando los Estados que las toman no pertenezcan a bloque alguno. En otros términos, en beneficio de un patrón pos-nacional y de una autonomía mayor, la pertenencia a un bloque necesariamente implica renunciamientos a patrones nacionalistas y cesiones de autonomía nacional.

Si la dimensión comercio-económica del Mercosur, es decir, la fuerza inicial y más dinámica del bloque, se ha afectado seriamente por decisiones de cuño nacionalista que, como muy bien ha advertido el expresidente uruguayo Julio M. Sanguinetti, llevaron a que la calidad de socio prácticamente no signifique nada (a diferencia de años anteriores, cuando cualquier decisión o medida excepcional de restricciones no alcanzaba a los socios), la dimensión jurídica, es decir, la dimensión sustancial del bloque, más que afectada ha sido ignorada, puesto que en el conflicto entre Argentina y Uruguay la libre circulación a través del puente General San Martín, interrumpida desde el año 2006 por agrupaciones (alentadas  por el gobierno argentino), se normalizó no por un fallo del Tribunal del Mercosur sino gracias a una sentencia de la Corte Internacional de La Haya.

Por último, acontecimientos como la suspensión de Paraguay del bloque y la incorporación de Venezuela como miembro efectivo de éste suman incertidumbre, puesto que la primacía de patrones políticos-ideológicos sobre la reflexión relativa a la solución de conflictos y la profundización del bloque solamente puede obrar como un factor debilitador y hasta desestabilizador de éste.

En breve, en 1991 el Tratado del Mercosur implicó un sensible ascenso de los países de América del Sur: la geopolítica de la rivalidad fue desplazada por la geopolítica de la avenencia, es decir, no solamente se recuperaron viejas concepciones espacio-territoriales de complementación interestatal, sino que se decidió practicarlas.

Sin embargo, dos décadas después ni siquiera es posible afirmar que un Mercosur en clave “geo-business” vaya a continuar, es decir, un bloque que conserve su dimensión comercio-económica como única expresión de “integración”.

La priorización de patrones de cuño nacional-soberanista ha menoscabado el espíritu de la complementación. El mundo finalmente no marchó hacia la conformación de bloques regionales, pero sí se mantiene el imperativo estratégico de sumar capital político internacional e incrementar capacidades y habilidades de negociación, es decir, construir poder. Y ello solamente es viable a través de la complementación regional.


Por Alberto Hutschenreuter

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